開發區作為一種具有綜合性功能的特定產業發展區（industrial development zone）指一個國家或地區，為實現一定的經濟社會發展目標，由政府或市場主導，通過市場機制、政府調控和各個經濟主體行為，在所劃定的區域范圍內，實行有別于其他行政區的特殊經濟政策以及與之相應的特殊管理模式，發展具有前沿性的先進產業、特殊產業和創新產業，肩負著輻射、帶動、促進本國或本地區經濟社會發展的任務。

 

由于特有的空間集聚特征，使大量優勢資源得以在開發區整合運用，進而產生了高度集約的集群效應。也正因如此，開發區模式被廣泛運用，并在改革開放及創新發展中發揮了至關重要的作用。開發區作為改革開放的重要戰略平臺，依托政策支持快速發展，在推動高水平開放和促進高質量發展的過程中發揮了重要作用。但經過40年的發展，開發區推動我國工業化、城鎮化和對外開放的歷史使命已經基本完成。尤其是在經濟增速放緩、產業結構轉型的關鍵期，開發區由于過去一味依賴政策紅利、政府主導色彩濃厚，積累的問題逐漸顯露，面臨著要素成本制約、政策優勢減弱、區域內外競爭壓力增大等困境，引入市場化機制和推進治理體系與治理能力的現代化勢在必行。

 

中國開發區的對外開放首先從外源集聚起步，由政府主導構筑國際投資環境，形成外向型經濟發展動力；之后圍繞推動本土內源性自主創新，形成高端內源產業集聚；隨后發展到，努力促進外源與內源雙向嵌入，以外源性產業與內源性產業的相互融合與競合，構筑產業發展的集成動力，推動產業價值鏈提升，形成具備可持續發展能力的創新型與生態型產業經濟。

作為外源集聚核心主體的外國直接投資FDI，其作用機理為：開發區提供創新性條件（筑巢引鳳）→FDI產業集聚→要素驅動作用→產業效應作用（后向效應、前后效應、旁側效應、協同效應）→產業創新發展（上游產業、下游產業、關聯產業）→產業結構優化→產業內部及產業間整體升級。通過FDI產業集聚的前向效應，以競爭、合作與示范作用對市場營銷、物流等下游產業產生誘導作用；通過后向效應對集聚區內及周邊上游產業的技術、標準、質量等提出要求，促使其改進技術、提高效率，同時對于產業自身的業務關聯起到促進作用；而通過旁側效應與協同效應，對集聚區內相關支持性、輔助性和配套性產業產生推動作用。

 

高品質的開發區具有多個維度：產城融合，產業體系完善，有創新性的品格，生態環境優良，宜居，開放包容。需要強調的兩個品質：一是高品質開發區要具有創新性的品格，也就是說要把創新內在化變成開發區一個核心和關鍵，不單單是創新與不創新的問題。二是開放包容的氛圍。開發區一定是開放的，要能吸引全世界的各種資源，也是包容的，因為有創新就有失敗。

 

為打造現代產業集聚基地提供了優越的平臺保障，產業入駐條件和信息化水平居于國內一流和國際先進水平，并在規劃引導、依法行政、土地開發、基礎設施建設、經濟管理、投融資、人才管理等領域建立健全了親商務實的市場化運行機制。十三五期間我國的開發區在結構性和功能性呈現如下幾個趨向：

 

一是投資管理多元化。企業開始替代政府辦園區，打破了政府單一主體。園區建設投資包括土地一級開發、園區內供排水、污水和垃圾處理等公共設施建設，甚至包括園區內的產業導入和園區管理，越來越多地交由具備專業資質的企業承擔，園區地產的市場化配置和企業占比逐步增多。比較典型的園區企業如華夏幸福基業、聯東U谷等，大多從房地產商轉型為園區運營商，也有如聯想、華為等知名企業開始利用自身產業做自備園區。企業化園區管理者一般通過提供產業投資等服務獲取收益，以服務收費模式來實現良性循環。

 

二是產業結構服務化。隨著城市產業結構的調整優化，許多大城市第三產業比重開始超過第二產業，形成以服務業為主導的經濟形態。與此相適應，城市園區內的產業結構也在發生轉變，由過去發展加工制造業為重點，逐步轉向發展科創、總部、金融、文化、旅游等服務業，一些園區產業已由工業主導型轉為服務主導型，新業態的園區正在不斷涌現。

 

三是園區功能平臺化。以往的國家級開發區主要以工業用地出售或以標準廠房出租給生產企業，承擔的是生產載體的功能，現在的園區正在用“平臺經濟”的思維打造園區的平臺內涵，園區成為低成本、甚至初期是完全免費的創新創業服務平臺，不僅提供創客空間、孵化器、加速器等多樣化的公共平臺形式，而且還提供包括產品開發、資產孵化、客戶融資、專業輔導、人員培訓、物業運營等完整的產業鏈服務。

 

四是運營生態智慧化。過去建設園區主要是搞“幾通一平”（如通路、通電、供排水、通訊、通寬帶等和平整土地），現在園區對建筑、環境、服務要求越來越高，園區要進行整體的環境影響評價，要達到全域的綠色、低碳、節能減排等環保標準；同時，園區普遍“觸網”，實行“互聯網+園區”模式，運用大數據、云計算、物聯網等新一代信息技術，線上線下結合，產業發展和園區管理更智能、更高效。

 

五是產城融合一體化。國家級開發區或開發區以往只重視產業導入和產業發展，隨著開發強度和規模的擴大，職工生活和教育、醫療、文化等公共服務需求提升，居住與工作地點的通勤跨度增大，因而，傳統園區重生產輕生活，沒有體現以人為本的理念，由“產城分離”走向“產城融合”，實行土地集約、產業和人口集聚、城市功能完善以及整個商業價值的統籌，成為園區發展的必然趨勢。

 

六是參照國際經驗，推進企業治理型開發區在治理能力方面的經驗。近年來，我國出臺了一系列的區域發展規劃，尤其以“一帶一路”、長江經濟帶、長三角區域一體化、京津冀協同發展、粵港澳大灣區等國家規劃為引領，推動全國經濟布局的調整和升級。目前，我國已形成了大經濟區、城市群、都市圈、中心城市、中小城市等層次分明的空間功能布局，開發區的發展必須要充分融入所在的區域經濟圈，在區域產業升級、城市有機更新、城鄉雙向流動中獲取發展的新動力。開發區的發展，要更好地利用“三舊”改造、新基礎設施建設、人工智能場景打造等新機遇，更好地發揮交通樞紐型、跨界型、生態型等地區的產業價值。企業治理型開發區在發達國家比較常見，較典型的有英國的蘇格蘭阿伯丁科技園區和馬來西亞的超級多媒體走廊等。蘇格蘭阿伯丁科技園由三家理工大學及私商公司聯合成立股份制公司負責園區內的招商引資、項目建設、基礎設施建設，同時該公司也是園區的管理和協調組織者，要為園區企業提供創業服務，幫助企業吸引人才、培訓員工、提供信息等等。企業管理型有利于充分利用市場機制管理和經營園區，使資源得到有效利用，但是由企業管理企業也會出現諸多問題。

 

我國的開發區的制度性框架一般包括治理體系和治理機制兩方面。從治理體系方面看，絕大多數開發區實行“小政府、大社會”，按照社會主義市場經濟體制的改革取向，率先與國際接軌，探索實行以管委會為主的準政府型管理體制，享受市一級經濟管理權限。這一做法，使開發區能夠在為自身發展提供強大制度動力的同時，也可更好推動母城的經濟管理體制改革。從管理機制方面看，開發區積極用好用足中央賦予的經濟管理權限與政策扶持導向，通過先行先試，在各自權限范圍內制定出臺了一批符合市場經濟體制要求的政策體系，構建起具有較強競爭力的政策環境優勢。

我國開發區長期廣泛采用“機構精簡高效、上級充分授權、財政管理獨立”的管委會治理模式，打破按行業、按“上下對口”的機構設置模式，以責權一致、職能統一為原則，對職能相近的部門進行合并；普遍實行大部門制，在招商引資、財政稅收、市政建設、環境保護、區域管理等領域與母城政府建立起互惠互利且不失高效的緊密協作關系。以“一個窗口”對外、“一站式”辦公、“一條龍”服務等多種投資服務模式，建立起市場經濟體制下的新型政企關系；部分國家級開發區緊抓全國綜合配套改革試驗區以及省級綜合配套改革試點區機遇，在行政管理、城鄉統籌、擴大開放、區域合作、生態環保等領域成為了綜合體制改革的探路者。

 

總體而言，開發區在體制機制方面的諸多探索不僅首開先河，而且被復制推廣到所在城市的體制改革中，成為中國經濟體制的重要變革之源。十四五規劃期間，我國的開發區將開啟4.0時代，目前正處在3.0時代并開始向4.0時代過渡。

 

開發區的1.0時代，注重工業生產，發展工業，建設工業國家級開發區（工業集聚區）是各地政府最重要的任務；2.0時代的園區，開始重視職工居民生活與園區科技功能，但是對科技研發尤其是公共服務平臺建設的重視程度還不夠；進入園區3.0時代，不僅重視園區的研發與商務辦公（CBD），并且逐步拓展園區的總部、金融、創意、旅游和會展等服務功能；而4.0時代的園區是一個嶄新的時代，園區的工業生產功能逐漸弱化，保留的是高端先進制造業，產城人一體化發展，市場活力進一步激發，創新、綠色、集約與智慧成為園區發展的主旋律。  

 

影響開發區治理體制變革的因素

 

任何開發區都是在一定的區位之內，古典區位論認為，區位選擇總是趨向生產總成本費用最低的地點，這就是“成本決定論”。近代區位論認為，以市場——價格分析揭示利潤最大化是影響區位選擇的決定性因素，使區位論走向宏觀化，彌補了傳統成本決定論排除市場因素的缺陷，這就是利潤決定論。現代區位論認為：合理的區位選擇和產業配置受到多種因素的影響，必須對多種因素綜合分析。決策者最終選擇的區位，不一定是成本最低或利潤最高的區位，通常是綜合優勢顯著的區位。 

 

開發區的治理模式往往和開發模式相輔相成，次第開展土地使用、金融、投資準入等領域的制度創新，搭建起多渠道、多路徑的融資平臺，按照“統一規劃、分步實施、滾動發展”原則，由園區開發公司取得土地開發權后，通過綜合運用信貸、引進外資開發商、項目融資、土地使用權轉讓、財政留成、資本市場上市等多種融資方式，積極籌集資金開展基礎設施建設，再將獲得的土地出讓收入和稅收收入投入新地塊的滾動開發與持續發展。這一開發模式已成為國內其他產業園區廣泛借鑒的路徑樣板。

 

作為特殊政策先行先試區,經過多年的發展,開發區已成為我國經濟社會發展的重要引擎和改革開放的助推器,在管理體制方面,經過多種形式的綜合創新,形成了不同于一般行政區域的具有特色的管理體制。但隨著中國經濟社會發展的轉型和升級?城市化進程的加快,開發區已由單一功能的經濟區發展為多重功能的城區,現行的管理體制已經不適應,開發區的管理體制改革正面臨著新方向的選擇。

 

在推進開發區治理現代化進程中，影響開發區治理體制變革的因素還有很多。當前我國經濟社會迅速發展的形勢下,隨著開發區承擔職能多樣化?功能多元化?區內外發展環境逐步統一,各個開發區的基礎設施?優惠政策之間的差異越來越小,開發區原有管理體制面臨各種沖擊,并越來越多地受到自身發展狀況和外部因素變化的雙重影響。

 

不同發展階段?不同管理模式的開發區,都應根據自身的發展情況,充分考慮市場化?城市化?社會化?政策化等因素影響,適時變革管理模式和體制機制,以適應市場經濟發展?城市新區定位?社會管理需求?政策優勢弱化等形勢要求,始終將管理體制改革和創新作為開發區成長發展的動力源。

 

1.市場化影響。隨著經濟全球化趨勢不斷增強,開發區及其區內企業面臨越來越激烈的市場競爭,全面推行市場化運作和建立市場化機制成為必然。我國開發區普遍都設有國有投資公司,采取政企合一的開發方式,政府職能錯位現象嚴重,建立現代企業制度?推進投資公司獨立運作,是開發區建設發展的演變趨勢。

 

2.城市化影響。我國城市化進程不斷加快,除長三角?珠三角?環渤海外,又有10個城市群迅速崛起,不斷加快的城市化進程將逐步削弱開發區的“地理孤島效應”。我國開發區建設之初大多選址在市區或郊區,主要考慮了區位優勢?交通條件?科技人才資源等因素,由于開發區建設發展速度較快,與主城區融合趨勢越來越強,為行政區參與開發區事務管理,并最終實現開發區與行政區管理合二為一提供了可能性。

 

3.社會化影響。開發區在經濟實力迅速增強的同時,區內就業人員數量逐步增加,生活配套設施等公共產品需求增長迅速,對行政主體地位不明確?側重經濟職能的開發區管理模式提出了挑戰。隨著不同主體間職能行使成本的上升,各種職能向單一主體集中的趨勢不斷加強,開發區職能多元化特別是公共事務管理要求迫切,謀求增強與行政區管理合二為一的可能性。

 

4.政策化影響。目前,從全國范圍來看,開發區內外發展環境雖然逐步趨同,但由于其所處的特殊地位,短期內國家給予的特殊政策不會消失,因此,開發區發展要求?發展理念和組織架構將長期與行政區存在較大差異。但根據開發區當前的發展趨勢來看,開發區管理模式近期內仍是與行政區開展協作管理,遠期發展趨勢將是逐步與行政區合二為一,形成“以塊為主?條塊結合”的格局。

 

在十四五期間，推進開發區治理現代化，必須要有開發區治理現代化的愿景路徑。為此：

 

一要樹立開發區治理現代化的理念。不僅要重視產業現代化、社會現代化、空間現代化，還要把開發區治理現代化作為開發區現代化的重要內容和實現產業、社會、空間現代化的重要手段。

 

二要制定開發區治理現代化的目標和步驟。不僅要重視經濟發展、創新發展、社會發展等規劃，還要制定開發區治理現代化與開發區發展不同階段的總體規劃和階段步驟。

 

三要落實開發區治理現代化的組織保障。不僅在觀念和目標上規劃開發區治理現代化，還要在領導分工、組織機構和人員配置上給與明確。

 

開發區治理現代化的起步路徑

 

推進開發區治理現代化，還必須有實現治理現代化的起步路徑。為此：

 

一、法制方面  主要有提高現在有關開發區的法制文件制定的發文層級，增加有關制度政策的權威性和可執行性，尤其建議全國人大對開發區立法；建立統籌各類開發區的跨部委中央協調機構；減少制度文件的泛化和頻度，增強制度文件的精準施策和效果評估。

 

二、體制方面  主要有簡化開發區行政審批事權，加快加大負面清單在開發區的復制推廣；根據開發區財力和人員編制條件，合理調整地方政府與開發區的經濟事權和社會事權的權限；根據開發區財力和人員編制條件，合理調整地方政府與開發區的經濟事權和社會事權的權限；

 

三、機制方面  主要有在保持招商力度的前提下，重點培育育商安商的機制重點培育育商安商機制、企業合作機制、開發區共建機制；在保持開發區引進人才力度的前提下，重點解決開發區治理機構人才的引進、使用和發展機制；在保持開發區規劃科學制定的前提下，重點制定開發區規劃落實機制；利用資產證券化機制，擴大開發區融資渠道和能力。

 

開發區治理體系是開發區治理的綜合體現和實現方式。開發區治理既包含了開發區治理機構、政府、企業間的權限設置，也包含了開發區內部運行的治理規制，它反映了開發區治理體系和治理能力的基本要求。如開發區規劃治理中包含了開發區產業發展和空間發展的制度規劃；開發區運營治理中包含了開發區機構設置與權限劃分的原則與方法，包含了開發區對入駐企業等相關者的協調服務，包含了開發區效能如何評價、如何控制的工具與方式等。上述開發區治理體系的內容無疑對開發區治理現代化具有促進作用。為此：

 

一、在開發區治理體系構建原則上，可考慮以下三個方面的原則：普遍性和特殊性相結合的原則，即要考慮開發區、經開區，還要考慮都市型工業開發區等一些開發區形式；開源性與閉環性相結合的原則，既要從體系上建立范圍清晰、便于治理的閉環體系，同時也要考慮開發區的“無邊界性”和“強關聯性”；理論性與應用性相結合的原則，既要遵循治理學體系的一般要求，同時也要考慮開發區治理實踐的具體需要。

 

二、在開發區治理體系構建邏輯上，可考慮：首先從開發區治理機構、政府和企業為主要相關主體出發。其次以目標、實施和評價為開發區治理的關鍵點。最后形成規劃治理、運營治理和控制治理“三維一體”的POC開發區治理體系。

 

三、在開發區治理體系構建框架上，可考慮：制定開發區規劃治理，主要包括開發區產業規劃和開發區空間規劃；制定開發區運營治理，主要包括以治理對象（企業和開發區）和治理范圍（內部與外部）二維分類形成的開發區招商治理，開發區服務治理，開發區組織治理和開發區合作治理；制定開發區控制治理，主要有開發區規劃評估與控制、實施評估與控制。目標是以高質量持續發展為宗旨，以全周期賦能為理念、以過程為導向，建立科學合理的開發區治理體系。