一、編制地方＂十五五＂規劃需要把握的幾個問題

1.全面貫徹落實黨的二十屆四中全會精神。每個五年規劃，中央全會審議通過的規劃建議是頂層設計和總體擘畫，是加強黨對規劃工作全面領導的重要體現。黨的二十屆四中全會將明確提出“十五五”時期我國經濟和社會發展的總體要求、發展目標、戰略任務和保障措施，是我們編制“十五五”規劃的指導思想和根本遵循。在編制地方“十五五”規劃中，要結合本地和本部門的實際，把黨的二十屆四中全會精神貫徹落實到規劃的各個領域和各個方面。

2.搶抓新一輪科技革命和產業變革的戰略機遇。由于歷史的原因，我國失去了前幾次科技革命和產業變革的歷史性機遇。新一輪以人工智能為引領的數智革命和綠色低碳技術革命，是百年以來我國最有可能抓住的戰略機遇。人工智能的迅速發展將改變人類的生產和生活方式，產生劃時代的影響。綠色低碳轉型是人類積極應對氣候變化、推進碳達峰和碳中和的必由之路。在編制“十五五”規劃中，各地要因地制宜地培育和發展新質生產力，創新發展新技術、新基建、新要素、新產業和新人才，積極發展數智經濟，大力發展綠色低碳產業，建立與新質生產力相適應的經濟體系。 

3.充分反映廣大人民群眾過上美好生活的向往。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，如何解決這一矛盾是中長期規劃的重要內容。在編制“十五五”規劃中，要堅持以人民為中心的規劃理念，更加貼近老百姓的生活，增加老百姓“吃、住、行、醫、游、樂”等相關的內容，進一步體現改善和保障民生，增強老百姓的獲得感和幸福感。各級人代會政府工作報告都有每年為民辦實事的內容，五年規劃也要有這方面的內容，使“十五五”規劃真正成為一個為民辦實事的“有血有肉”的規劃。

4.彰顯當地中長期發展的優勢和特色。編制地方“十五五”規劃要進一步深化對省情、市情、縣情的再認識，根據各地的區位條件、現實基礎、發展潛力和資源環境承載能力，謀劃未來五年的發展目標、功能定位和產業導向，充分發揮區域優勢，大力發展特色經濟，調整優化空間結構和布局，形成各具特色的現代產業體系。

5.創新規劃編制方法和手段。中長期規劃的編制過程是一個集思廣益、統一思想、形成共識的過程。要實行開門編規劃，依托高等院校、科研單位、規劃院所和各類智庫，發揮人大代表、政協委員、專家學者、企業家、老干部等社會各階層的作用，充分反映民意、集中民智、體現民生，提高規劃編制的質量和水平。地方“十五五”規劃綱要草案在人代會審查批準之前，也可采用多種形式征求公眾的意見，以提高規劃的透明度和社會參與度。同時，更多地運用現代科技方法和手段，釆用系統工程、數理分析、3S技術和互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等，以提高規劃編制的科學性和精準性。

6.提高規劃的可操作性和實效性。這是地方中長期規劃的基本特征。評價地方五年規劃質量高低的標準是：規劃文本能否回答三句話：做什么？怎么做？在哪里？具體地說，規劃的指標和任務可分解，載體和抓手可實施，工程和項目能落地，規劃實施進度可評估。編制地方“十五五”規劃要進一步強化這方面的要求。

二、編制地方“十五五”規劃的具體要求

1.現實基礎評估客觀。“十四五”規劃的實施是“十五五”規劃的基礎。要全面、系統地對“十四五”規劃實施情況進行總結評估，實事求是地肯定取得的成就，分析存在的問題，汲取經驗和教訓。規劃是“未來時”，這部分也不宜長篇大論寫成總結報告，要提綱挈領、精煉扼要。

2.宏觀環境分析深入。在經濟全球化和全國統一大市場的條件下，國際國內宏觀環境對地方經濟社會發展的影響很大。從全球看，經濟全球化逆轉，世界多極化正在形成。中美大國之間的競爭博弈加劇，關稅戰、科技戰、金融戰、軍事戰持續不斷，美歐高科技“小院高墻”對我實行“卡脖子”，同時新冠疫情后國際產業鏈供應鏈調整布局，對我國開放型經濟發展將產生一定的影響。但是，我國具有人口大國、制造業大國和消費大國的優勢，以擴大內需為戰略支點暢通國際國內雙循環，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。從國內看，改革開放40多年來我國經濟增長保持了年均遞增9%以上的高。速度，隨著發展階段性的變化，經濟增長將由高速階段向中低速階段轉換，進入轉型升級的陣痛期，主要表現在：投資、出口、消費三架馬車拉力不足，部分企業生產經營困難，社會就業壓力加大，城鄉居民收入增長趨緩，財政收支平衡難度增大。但是，隨著國家宏觀調控政策措施綜合效應的提高，社會預期和市場主體活力增強，從中長期看，我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大和長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變，“十五五”時期將繼續保持經濟持續發展、社會和諧穩定的良好態勢，為地方經濟社會發展創造良好的環境和條件。

3.發展目標定位準確。黨的二十大報告提出的“兩步走”戰略安排，到2035年基本實現社會主義現代化，到2050年建成社會主義現代化強國。“十五五”時期是我國基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期。我國沿海發達地區，應該比其他地區率先達到基本實現現代化的目標。按照習近平總書記對浙江的要求，我省要力爭在高質量發展中奮力推進中國式現代化省域先行。黨的二十屆三中全會提出，到2035年全面建成高水平社會主義市場經濟體制，中國特色社會主義制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化。習近平主席在第75屆聯合國大會上宣布中國將力爭于2030年前實現二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現碳中和目標，2021年10月國務院發布《關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》，對綠色低碳發展提出了明確要求。中央關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見中提出，到2035年浙江高質量發展取得更大成就，基本實現共同富裕。浙江省第十五次黨代會報告中提出，在高質量發展中實現中國特色社會主義共同富裕先行和省域現代化先行。浙江省委十五屆七次全會提出，到2030年實現教育強省基本建成、科技強省基本建成、人才強省基本建成、浙江特色現代化產業體系基本建成等“四個基本建成”。各地在編制“十五五”規劃中要綜合考慮上述要求，結合實際提出經濟社會發展的總體目標和具體目標。

4.指標體系科學合理。指標是中長期規劃發展目標和戰略任務的量化和具體化。隨著經濟社會發展的階段性變化，每個五年規劃的指標體系也要與時俱進地進行調整。“十五五”規劃指標體系設置的原則：一是錨定基本實現社會主義現代化的總目標；二是完整準確全面貫徹新發展理念；三是約束性指標與預期性指標結合；四是注重指標之間的相互聯系和協同性；五是便于指標監測、評估和考核。“十五五”規劃指標體系應涵蓋國民經濟和社會發展領域，包括經濟增長、科技創新、改革開放、民生福祉、共同富裕、生態環境、社會治理、安全保障等方面。一般省、市、縣三級的規劃指標，平原、山區、海島地區的規劃指標是不完全相同的，具有各自的特色。在具體指標設置中，國家和上位規劃確定的約束性指標，一般下位規劃都要有，便于逐級分解落實考核。預期性指標則可根據各地實際情況因地制宜地確定。新增規劃指標要考慮指標的統計基礎，具有可獲得性。由于“十五五”規劃的國際國內發展環境存在較大的不確定性，確定規劃指標值的難度增大，可以考慮，有的指標采用定性表述，有的指標采用定量表述。指標值難以確定的，可采用區間的方式表示，以提高規劃指標值的可達性和準確性。專項規劃可根據實際情況設置具體指標。

5.戰略任務重點突出。戰略任務是中長期規劃的主體部分，在整個規劃中所占的篇幅最大。規劃綱要涵蓋國民經濟和社會發展的方方面面，包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的總體布局。在地方“十五五”規劃編制中，戰略任務部分既要與國家和上位規劃對標對表，口徑上相對應；又要突出重點，針對本地的優勢特點和薄弱環節提出相應的對策舉措。在規劃的內容上，既要講普通話，貫徹落實中央的大政方針和上級的決策部署；又要講當地話，切合本地實際，發揮其優勢和特色。戰略任務的表述要突出五個字：“新”“精”“深”“專”“實”。“新”即有新意、有創新；“精”即精煉、精準；“深”即深入、有深度；“專”即針對性、專業性強；“實”即具有可操作性和實效性。專項規劃更要突出“專”“實”兩個字。載體和抓手是規劃戰略任務的重要內容，包括行動方案、發展平臺、建設項目、改革方案、政策舉措、民生實事等，一般以專欄和圖件的形式表示，既言簡意賅，又通俗直觀。

6.表現方式有所創新。過去發展規劃的表現方式主要是文字加表格，后來增加了專欄、圖件、名詞解釋、旁注、附錄等形式。規劃文本的體例一般有篇章式、板塊式、報告式三種結構，應更多地采用篇章結構。規劃語言也要改變傳統的政論文的語言，更多地采用老百姓看得懂、聽得懂的通俗語言。規劃文本除文字版外，還可增加圖文版、音像版等形式，以擴大規劃的宣介，使中長期規劃家喻戶曉、人人皆知。

7.實施保障措施有力。加強黨對規劃工作的全面領導，把黨的領導貫穿到規劃實施的各領域和全過程。在各級“十五五”規劃編制工作領導小組及其辦公室的基礎上，建立黨委政府統一領導、各部門協同、省市縣上下貫通的領導機制，及時解決規劃實施中的重大問題，進一步完善規劃實施的綜合協調機制。正確處理好五年規劃與黨委、政府五年任期目標任務的關系，建立滾動接續實施機制。堅持“項目跟著規劃走、資金和要素跟著項目走”的原則，對納入規劃的重大建設項目在資源要素供給上給予重點保證。推進全省發展規劃數字化平臺與投資項目管理平臺聯通，以規劃統籌項目、以項目落實規劃，優化投資結構、合理布局項目，建立全省“一盤棋”的管控協調機制。在進一步完善發展規劃中期評估的基礎上，開展年度監測評估，把規劃實施情況納入各有關部門、地方領導班子和干部評價考核體系，并作為巡視巡察的重要內容，切實保障規劃的有效實施。

三、編制地方＂十五五＂規劃需要關注和研究的幾個問題

1.改變“上下一般粗”的狀況。我國的行政體制包括國家、省、市地、縣、鄉鎮五個層級，就像一個漏斗一樣，大體分宏觀、中觀、微觀三個層次。從前幾個五年規劃看，國家、省、市、縣幾個層級的規劃文本大多“上下一般粗”，而且四分之三的內容和文字基本相同，大話空話套話比較多。編制地方“十五五”規劃要改變這種狀況，根據省、市、縣三個不同層級的特點編制好規劃文本，少說普通話，多說當地話，彰顯各地的優勢和特色。

2.區分政府和市場“兩只不同的手”。從“十一五”規劃開始，五年規劃指標已區分為發揮市場機制作用的預期性指標，和發揮政府調控和引導作用的約束性指標。作為“十五五”規劃主體的戰略任務部分，要正確區分政府職能與市場機制的不同表述，不能把兩者混為一談，功能和職責不清。這樣，才有利于規劃的有效實施。有的規劃文本把兩者分別表述是一種創新。

3.打破“行政區經濟”。“行政區經濟”的特點是：經濟社會發展指標按行政區統計，投資項目按行政區審批核準，土地、環境容量、能耗、碳排放等公共資源按行政區分配，財政稅收按行政區上繳和下撥等。“行政區經濟”必然帶來行政壁壘、地方保護主義等弊病。編制地方“十五五”規劃，要按照中央關于建立全國統一大市場的要求，打破行政藩籬，加速地區之間資源要素的流動，建立公平競爭的營商環境，進一步提高經濟社會的運行質量和效益。

4.正確處理好省、市、縣三級規劃之間的關系。省、市、縣三級政府的職能不同，編制發展規劃的范圍和內容應與之相適應。編制地方“十五五”規劃，要按照省、市、縣三級財權和事權相匹配的原則，明確各級承擔的基礎設施、公共服務、環境保護和社會治理等職能，正確表述規劃中的相關內容。實行省直管縣財政體制的省份，要正確處理好省與設區市、設區市與縣（市、區）之間的關系，進一步統籌資源要素配置的綜合平衡，充分調動市、縣兩級的積極性和能動性，推動和促進區域協調發展。由于省、市、縣三級政府的經濟社會發展權限不同，實施產業、投資、土地、環境保護、社會治理等政策不同，五年規劃戰略任務中有關內容的表述也要有所區別。

5.調整優化區域空間布局。省、市、縣國土空間規劃已明確區域國土空間發展總體布局，劃定“三區三線”管控要求。在編制“十五五”規劃中，要按照經濟發展、人口分布與資源環境承載能力相協調的原則，調整優化區域空間結構和布局，強化大中城市、縣城、中心鎮、重點村發展軸，并把制造業、服務業、農業的園區、平臺和項目落地，明確具體區塊。另一方面，隨著經濟社會發展的新變化，通過國土空間規劃的年度監測和中期評估，對“十五五”時期區域空間結構和要素進行調整，同時相應調整三次產業的園區、平臺、項目落地的具體區塊。

6.加強與毗鄰地區規劃的銜接協調。毗鄰地區之間的經濟社會發展是相互聯系、相互影響的，尤其是城市群、都市圈和流域地區，如長三角地區，浙江的環杭州灣地區、金義都市圈、甌江流域地區。隨著工業化、城市化和市場化的發展，毗鄰地區之間經濟社會聯系和交流更加密切，一體化水平不斷提高。在編制“十五五”規劃中，要加強毗鄰地區規劃之間的銜接協調，尤其是跨區域的交通、能源、水利和數字化等基礎設施建設項目，和共建共享公共服務和社會治理項目，進一步優化資源要素配置效率，提升經濟社會發展的質量和水平。

    作者為：浙江省發展改革委原副巡視員、浙江省之江區域經濟研究院副院長