《中共中央國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出：“要建立以發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃和區域規劃為支撐的規劃體系。”目前，我國“十四五”規劃編制工作已全面啟動，這是我國進入新時代、確立“三級四類”規劃體系后編制的第一個五年規劃，也是我國全面開啟社會主義現代化建設新征程編制的第一個五年規劃，如何深入貫徹《意見》精神，有效落實黨和國家賦予發展規劃在規劃體系中的戰略導向作用，結合我們學習《意見》精神及從事規劃研究及編制的多年實踐，談以下認識，以服務于“十四五”規劃的編制與管理。

一、編制“十四五”規劃意義重大

“十四五”是我國確定“兩個百年”目標的交匯期，是新時代全面推進實現社會主義現代化的開局期，也是我國越來越靠近世界舞臺中央、推動建設人類命運共同體的關鍵期。科學研究和編制好“十四五”規劃，意義重大。對此，規劃必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹新發展理念，堅定不移推動高質量發展，著力深化供給側結構性改革，圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，對標黨的十九大提出的實現社會主義現代化兩步走的目標，立足國內，放眼全球，為“十四五”時期國民經濟和社會發展理清思路、確定目標、推動新舊動能轉換、破解瓶頸制約、布局重大項目，提出創新改革保障等應對之舉，為我國實現社會主義現代化開好頭、起好步。

二、實施“十四五”規劃目錄清單管理

黨的十八屆三中全會以來，我國不斷深化規劃體制改革，著力推進“多規合一”試點，基本解決了多年來我國規劃名目繁雜、相互掣肘、管理混亂等問題。“十四五”規劃啟動后，相關部門配套的專項規劃將同步編制，有關區域規劃、各層級空間規劃也要啟動編制。因此，如何避免發展規劃與專項規劃、區域規劃、空間規劃的矛盾和人力、物力、財力浪費，是“十四五”規劃編制時必須要高度重視的大問題。一是按照《意見》關于建立規劃體系的要求，在編制規劃時明確界定各層級各類規劃之間的功能、作用及關系，避免出現規劃認識不一、相互脫節、矛盾沖突等問題；二是認真落實《意見》關于建立健全規劃編制目錄清單管理制度，由發展改革部門牽頭，聯合相關部門提出編制“十四五”規劃（批復、立項、備案）分類管理的目錄清單報各級政府批準，凡納入目錄清單管理的規劃，要指導編制部門、編制單位按期、按要求進行編制。對需政府批復的規劃，要采取約束性的管理辦法，體現規劃的程序性、時效性和嚴肅性；對需申請立項編制的規劃，應按照立項約定如期完成，防止規劃的主觀性和隨意性；對需納入備案管理的規劃，管理部門要對規劃成果進行專家鑒定，確保規劃的針對性和可操作性。同時，還要根據發展實際，建立第三方規劃功效評估和質量追蹤、動態調整機制，不斷完善和優化規劃目錄清單管理。

三、強化“十四五”規劃思路統攬引領

充分認識編制“十四五”規劃的重大意義和功能作用，它不僅是黨的意志和國家戰略意圖的全面落實，更是我國推進社會主義現代化建設的重要抓手。規劃思路的統攬引領不僅要體現在指導思想、發展理念、發展戰略、基本原則、價值取向上，更要體現在發展思路、產業布局、發展定位和重大項目選擇等方面。《意見》提出，發展規劃在規劃體系中處于統領地位，居于規劃體系最上位，是其他各層級規劃的總遵循。強化規劃思路的統領和戰略導向作用，就是要按照“指導思想上統一、空間布局上統籌、項目確定上統攬”的思路和路徑，既強調其他規劃與發展規劃相協調，該一致的地方堅決一致，該銜接的地方一定銜接，又保證不同層級、不同類型規劃的各具特色。強化規劃思路的統攬引領，決不是不要凸顯規劃的特色。凸顯規劃特色是所有規劃關注者、管理者的共同追求，也是規劃編制者期望達到的最高境界。要編制一項富有特色的高質量規劃，它是時間與空間、理論與實踐、經驗與教訓、方法與手段反復權衡達成的結果。因此說，一項具有鮮明特色的好規劃，必須A就是A，B就是B，絕無非A即B的規劃。

四、完善“十四五”規劃內容統籌銜接

按照下位規劃服從上位規劃、下級規劃銜接上級規劃、等位規劃相互協調的原則，以“銜接內容充分、銜接程序規范、銜接手段先進”和“一致性、落實性、指導性”為重點，建立健全規劃銜接機制。一是在總體目標上，各類規劃要注重把握“十四五”時期是我國兩個百年奮斗目標歷史交匯期的時代特征，在銜接鞏固第一個百年目標實現的基礎上，著力與第二個百年目標“兩步走”部署的第一階段基本實現現代化新目標相銜接。二是在指標體系上，“十四五”規劃應將其他各類規劃的約束性等關鍵指標納入指標體系范疇，體現五年規劃指標的統攬和引領作用。三是在空間布局上，“十四五”規劃要按照國家主體功能區規劃的戰略導向，發揮既有空間規劃的基礎作用，指導落實“三類”空間布局，其他所有規劃凡涉及空間布局的均須與“十四五”規劃相協調、相統一。四是在任務內容上，其他各類規劃中的重大任務、重大項目、重要政策及要素支撐等內容均要納入“十四五”規劃，并對其進行分解和落實，以保障“十四五”規劃的有效實施。

五、加力“十四五”規劃方法集成創新

直面新時代、新任務、新要求，提高“十四五”規劃編制的科學化水平，必然要求規劃方法的集成創新。一是要不斷提高規劃站位，將新發展理念貫穿于規劃的全流程，學會運用馬克思列寧主義的世界觀、方法論和全球視野、戰略思維分析問題、解決問題。二是學會尊重自然、社會和經濟發展規律，把編制“十四五”規劃當作一項系統工程，正確處理內涵與外延，整體與局部、動態與靜態、近期與遠景的辯證關系，而不是孤立的就規劃論規劃。三是注重深入基層一線調查研究，努力深化規劃前期工作，科學判斷發展時期的階段性特征。常言道：“成績不說跑不了，問題不說不得了。”始終堅持目標導向額問題導向相統一，做到言之有理、言之有據、言之有實。四是加強規劃的多視角和多方案比選，深入論證重大工程、重大項目、重大政策實施的必要性、可行性和預期效果。五是堅持開門編規劃、開放編規劃，注重吸納社會各界和各類智庫的智慧，廣泛征求各方意見，健全專家咨詢論證制度。六是進一步加強規劃人才培養，打造一支符合新時代要求的專業化、高素質規劃隊伍，大力創新規劃編制手段和展現方式，推進理論闡釋與實證分析、定性分析與定量分析、圖表分析與數據說明等方法相結合，使規劃能夠以全新的面目展現出來。

六、推進“十四五”規劃技術數字支撐

運用新一代信息技術，增加互聯網基因已成為新時代經濟發展的重要特征，也是實施創新驅動戰略的重要手段。當前，我國規劃存在的編制難、執行隨意等頑疾，其中一個主要原因就是技術手段落后。加快規劃數字化已成為未來規劃的必由之路，也是“十四五”規劃改革創新的緊迫任務。一是建立健全規劃編制數據庫，構建規劃編制數據決策模型，推動規劃編制數字化，改變人為主觀的經驗決策判斷模式，不斷提升規劃編制的智能化水平，為深化“放管服”改革創造條件。二是加快建設規劃管理信息平臺，根據規劃體系和規劃綜合管理需求，實現規劃目錄清單、規劃編制、審查論證、審批發布、監測評估等全業態、全流程在線管理，并納入政務信息化系統，提高規劃管理的效果與效率。三是注重規劃實施的數字化支撐，將規劃實施與領導決策、政策協同、項目監管、建設推進等有機結合，以數字化、平臺化支撐規劃的管理運用。

七、嚴格“十四五”規劃程序標準規范

隨著中國特色社會主義建設事業的穩步推進，編制規劃已成為一項政治性強、程序嚴謹、標準規范的重大政務活動，提高規劃嚴肅性、執行力必須嚴格規范規劃的程序標準。一是要明確各類規劃編制審批主體，“十四五”規劃必將根據憲法與法律賦予的職責和黨的建議，政府組織編制，人大審查批準；空間規劃由自然資源部門負責編制，政府審查批準；專項和區域規劃由相關業務部門負責編制，政府審查或備案。二是制定規范的規劃管理制度，明確規劃必須經過前期研究、基本思路、編制草案、規劃銜接、征求意見、專家論證、審查批準、公開發布、監測評估等程序，利用信息平臺實現規劃在線流程管理。三是規范各類各級規劃銜接程序，其他各類規劃及須報請政府審批的規劃須事先與發展規劃進行統籌銜接，下位及下級規劃在審批前要與上位規劃或報上級主管部門進行銜接。四是規范規劃管理程序，按照規劃體系和職能作用，發展改革部門要發揮好規劃管理職能，重點就規劃編制、數據支撐、審查論證、審批發布及監測評估等環節做好規范性管理，進而用制度和標準推進規劃的規范化。

八、加強“十四五”規劃舉措部門協同

具有鮮明針對性和可操作性的規劃舉措是提高規劃執行力的有力保障。一要強化部門協同，明確“十四五”規劃既是黨和政府意圖的集中體現，也是各部門重大舉措的主要集成，各部門同步編制的專項規劃必須服務于“十四五”規劃確定的戰略目標和任務要求，而不是各自為陣，各吹各的號、各唱各的調。二是“十四五”規劃提出的各項產業政策、土地政策、資源環境政策、人口和社會發展政策等改革創新舉措，既發揮著對專項規劃的引領導向作用，又是專項規劃鋪陳落實和具體化的重要方面。三是重大項目作為“十四五”及各級各類規劃落地的重要載體，必須立足全局，經過論證提出，加強相互銜接，嚴防拍腦袋主觀臆斷，努力開創以規劃帶動項目建設，以項目促進規劃落實的新局面。把“十四五”規劃編制成我國新時代具有里程碑意義的好規劃，讓“十四五”時期成為我國發展史上具有劃時代意義的重要時期。